《通信短信息和語(yǔ)音呼叫服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》八大看點(diǎn)分析

2020年初的新冠疫情對(duì)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，呼叫中心作為一個(gè)無(wú)接觸、高效率、有溫度的服務(wù)渠道給社會(huì)政務(wù)服務(wù)和市民的生活帶來(lái)了效率和便捷，在抗擊疫情及響應(yīng)市民生活基礎(chǔ)服務(wù)等很多方面的需求上發(fā)揮了不可替代的作用。然而伴隨著其帶來(lái)的社會(huì)貢獻(xiàn)同時(shí)，是商業(yè)性短信及語(yǔ)音呼叫營(yíng)銷(xiāo)給公民的生活安寧和個(gè)人信息及隱私保護(hù)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)威脅。

繼《加強(qiáng)呼叫中心業(yè)務(wù)管理的通知》（工信部[2020]第81號(hào)文）發(fā)布以來(lái)，關(guān)于商業(yè)性電話呼入行為，監(jiān)管部門(mén)再次重拳出擊，于2020年8月31日向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了《通信短信息和語(yǔ)音呼叫服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，顯示了遏制拔打騷擾電話及對(duì)公民隱私權(quán)（包括個(gè)人生活安寧權(quán)利）、個(gè)人信息保護(hù)和消費(fèi)者主動(dòng)選擇權(quán)的堅(jiān)定決心。

《通信短信息和語(yǔ)音呼叫服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：新規(guī)）是工業(yè)和信息化部結(jié)合前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》（工業(yè)和信息化部令第 31 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：原31號(hào)文）踐行多年的實(shí)踐基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步推動(dòng)短信息服務(wù)和語(yǔ)音呼叫服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、保護(hù)公民合法權(quán)益，對(duì)之重新進(jìn)行修訂而成。除協(xié)同工信部[2020]第81號(hào)文一如既往地強(qiáng)調(diào)對(duì)騷擾電話的治理之外，同時(shí)比對(duì)了原31號(hào)文，新版《通信短信息和語(yǔ)音呼叫服務(wù)管理規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》有以下幾項(xiàng)政策調(diào)整及看點(diǎn)。

01

新規(guī)擴(kuò)大了規(guī)范主體范圍，將呼叫中心等經(jīng)營(yíng)者商業(yè)類(lèi)語(yǔ)音呼叫行為及利用互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)類(lèi)語(yǔ)音呼叫行為明確納入規(guī)范范圍。

近年來(lái)隨著呼叫中心和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展及迅猛成長(zhǎng)勢(shì)頭，呼叫中心及互聯(lián)網(wǎng)提供的語(yǔ)音呼叫服務(wù)成為行業(yè)服務(wù)的重要形式之一，其與商業(yè)性市場(chǎng)行為的對(duì)接，一些缺少自律的企業(yè)，不僅僅利用短信息，更是利用語(yǔ)音呼叫的新形式進(jìn)行商業(yè)推廣，從而獲利。處于監(jiān)管真空狀態(tài)的市場(chǎng)逐利行為，必然給公民個(gè)人生活的安寧及公民個(gè)人信息和隱私權(quán)保護(hù)帶來(lái)了不確定性及一定程序的威脅。
在這樣的背景下，將呼叫中心商業(yè)類(lèi)語(yǔ)音呼叫行為及利用互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)性語(yǔ)音呼叫行為納明確納入規(guī)范主體范圍符合當(dāng)前社會(huì)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，也與即將生效的《民法典》對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)、生活安寧和個(gè)人信息保護(hù)的法律價(jià)值取向相吻合。

02

在準(zhǔn)入門(mén)檻上，新規(guī)嚴(yán)格要求碼號(hào)資源的管理，并對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供信息的真實(shí)性及信息更新備案提出了實(shí)質(zhì)性要求。

相較于原31號(hào)文來(lái)說(shuō)，新規(guī)對(duì)碼號(hào)資源的管理與使用以及對(duì)短信息服務(wù)提供者和語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入門(mén)檻提出了更高、更為嚴(yán)格的要求。如新規(guī)第七條增加規(guī)定了基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者除了應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確記錄接入其網(wǎng)絡(luò)的短信息服務(wù)提供者和語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者的名稱(chēng)、接入號(hào)碼、接入地點(diǎn)以外，對(duì)接入者的業(yè)務(wù)類(lèi)別和聯(lián)系方式等信息也提出了明確的要求；同時(shí)要求其“如實(shí)提供相關(guān)信息，并在信息發(fā)生變更的10日內(nèi)予以更新”。
這體現(xiàn)了監(jiān)管部門(mén)在行業(yè)準(zhǔn)入時(shí)，對(duì)短信息服務(wù)提供者和語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)類(lèi)別的監(jiān)管控制和實(shí)時(shí)聯(lián)絡(luò)要求。因此，在新規(guī)即將出臺(tái)的規(guī)制背景下，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在實(shí)際審查操作過(guò)程中對(duì)以上兩項(xiàng)新增內(nèi)容也有了明確的審核義務(wù)，未經(jīng)相關(guān)的審核義務(wù)，可能會(huì)面臨著監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)對(duì)應(yīng)處罰措施，也促使基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)接入者對(duì)自身經(jīng)營(yíng)合規(guī)性的進(jìn)一步自查，以獲得標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)的準(zhǔn)入門(mén)檻條件。

同時(shí)，新規(guī)第九條也增加要求短信息服務(wù)提供者和語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者“不得擅自改變位長(zhǎng)、用途和使用范圍，不得擅自變更、隱藏、冒用電信網(wǎng)碼號(hào)，不得發(fā)送缺少或者含有虛假、冒用發(fā)送端電信網(wǎng)碼號(hào)的短信息或語(yǔ)音呼叫”；將“未經(jīng)電信管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得擅自轉(zhuǎn)讓或者出租端口號(hào)”修訂為“不得擅自轉(zhuǎn)讓或者出租電信網(wǎng)碼號(hào)”。以上顯示出監(jiān)管部門(mén)將對(duì)碼號(hào)資源的管理將采取較之前更為嚴(yán)格的管制措施，對(duì)于市場(chǎng)上曾經(jīng)出現(xiàn)的濫用碼號(hào)資源、擾亂市場(chǎng)秩序的行為命令禁止，并對(duì)于碼號(hào)資源的轉(zhuǎn)讓與出租行為統(tǒng)一定性、一律禁止轉(zhuǎn)讓和出租，而將歷史上“電信管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)讓與出租碼號(hào)資源的例外進(jìn)行統(tǒng)一化處理，未來(lái)可能寄希望于打擦邊球的轉(zhuǎn)讓和出租碼號(hào)行為將成為歷史。

此外，明確增加了短信息服務(wù)提供者、語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)要求通過(guò)其服務(wù)發(fā)送短信或語(yǔ)音呼叫的組織和個(gè)人提供真實(shí)身份信息，并進(jìn)行查驗(yàn)和登記的規(guī)定；增加了對(duì)于其他經(jīng)營(yíng)者，即利用短信息服務(wù)提供者、語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者提供服務(wù)的組織和個(gè)人，對(duì)其真實(shí)身份的驗(yàn)證和查驗(yàn)、登記的義務(wù)要求。這一方面增加了短信息服務(wù)提供者、語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者對(duì)自身市場(chǎng)商務(wù)行為和合作客戶的查驗(yàn)要求，對(duì)于行業(yè)參與者的身份及信息真實(shí)性以及可能發(fā)生的后續(xù)市場(chǎng)侵權(quán)行為和違規(guī)操作行為提供監(jiān)管的可靠溯源；另一方面，對(duì)于各市場(chǎng)參與者、經(jīng)營(yíng)者各方來(lái)說(shuō)，無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)行業(yè)和市場(chǎng)自律，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者及市場(chǎng)參與者各方自身的合規(guī)性自審提出了更高的規(guī)范要求。

03

在服務(wù)規(guī)范上，新規(guī)更加強(qiáng)調(diào)流程合規(guī)性的管控要求。

首先，對(duì)資費(fèi)查詢方式的明確要求短信息服務(wù)提供者、語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者留存短信息服務(wù)及語(yǔ)音呼叫服務(wù)有關(guān)原始計(jì)費(fèi)信息和相關(guān)信令信息，并要求向社會(huì)公開(kāi)并提供便捷的查詢方式。
其次，對(duì)短信息服務(wù)提供者、語(yǔ)音呼叫服務(wù)提供者提供的格式條款提出限制性要求，要求重要內(nèi)容應(yīng)在顯著位置予以標(biāo)示，不得利用格式條款侵害用戶合法權(quán)益。這對(duì)沒(méi)有定價(jià)權(quán)和議價(jià)能力的用戶來(lái)說(shuō)具有進(jìn)步意義，體現(xiàn)了新規(guī)在用戶權(quán)利保護(hù)方面努力實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者保護(hù)法及即將出臺(tái)的民法典的無(wú)縫對(duì)接。
最后，新規(guī)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)用戶投訴與舉報(bào)查處責(zé)任，注重及時(shí)向用戶反饋處理結(jié)果；明確經(jīng)營(yíng)者建立投訴處理機(jī)制，縮短企業(yè)核查處理期限，強(qiáng)調(diào)投訴處置結(jié)果的呈現(xiàn)與反饋。

04

新規(guī)體現(xiàn)了對(duì)商業(yè)性短信息發(fā)送和商業(yè)性電話呼出的嚴(yán)格管理，大大限縮了經(jīng)營(yíng)者及呼叫中心發(fā)出和撥打商業(yè)性信息和語(yǔ)音信息的合法性范圍。

首先，明確商業(yè)性短信息發(fā)送和商業(yè)性電話呼出的前提是用戶明確同意或請(qǐng)求的情況下的準(zhǔn)許，其他情況一律禁止。新規(guī)該規(guī)定體現(xiàn)了治理“騷擾電話”的堅(jiān)定決心以及努力與新民法典關(guān)于公民安寧權(quán)利保護(hù)的對(duì)接，具有進(jìn)步意義。
其次，增加明確“用戶未明確同意的，視為拒絕”的限制性要求，明確用戶明確同意的舉證責(zé)任在經(jīng)營(yíng)者一方。

再次，對(duì)基礎(chǔ)電信經(jīng)營(yíng)者的技術(shù)措施及內(nèi)控措施保護(hù)提出明確要求，要求基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警監(jiān)測(cè)、大數(shù)據(jù)研判等機(jī)制，通過(guò)合同約定和技術(shù)手段等措施，防范未經(jīng)用戶同意或者請(qǐng)求發(fā)送的商業(yè)性短信息或撥打的商業(yè)性電話。

05

新規(guī)全面結(jié)合當(dāng)前疫情背景專(zhuān)設(shè)章節(jié)細(xì)化突出公益性短信息的管理和發(fā)送要求。

第一，明確公益性短信息的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為電信管理機(jī)構(gòu)。
第二，簡(jiǎn)化了應(yīng)急類(lèi)公益性短信息的發(fā)送程序及審批要求；同時(shí)，對(duì)于應(yīng)急類(lèi)公益性短信息，情況緊急需要先行發(fā)送的，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案和機(jī)制的執(zhí)行及事后手續(xù)的補(bǔ)辦要求。
第三，增加了非應(yīng)急類(lèi)公益性短信息的發(fā)送審批及程序性要求，同時(shí)，明確了非應(yīng)急類(lèi)公益性短信息的內(nèi)容要求以及書(shū)面發(fā)送申請(qǐng)的程序。
第四，關(guān)于公益性短信息的發(fā)送強(qiáng)調(diào)注意公益性性質(zhì)的同時(shí)，綜合考量用戶接收意愿、發(fā)送范圍等因素，電信管理機(jī)構(gòu)在一定程度范圍內(nèi)享有協(xié)調(diào)的自由裁量權(quán)。
第五，明確了電信管理機(jī)構(gòu)對(duì)于政府要求發(fā)送短信息的指令是否屬于公益性短信息形式的一定程度的認(rèn)定權(quán)限及必要的說(shuō)明；明確工作宣傳類(lèi)短信息不納入電信管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)送范圍。
第六，取消了原31號(hào)文要求短信息服務(wù)提供者對(duì)于應(yīng)急類(lèi)公益性短信息的“免費(fèi)“發(fā)送要求。

第七，新科技發(fā)展背景下，增加明確了通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)發(fā)送具有短信息特征的公益性短信息，參照新規(guī)執(zhí)行。

06

在監(jiān)督管理上，新規(guī)較原31號(hào)文突出了監(jiān)管的實(shí)質(zhì)審核要求，加強(qiáng)了監(jiān)管的力度和頻次。

首先，在監(jiān)督管理方面，新規(guī)將電信管理機(jī)構(gòu)實(shí)施電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可以年檢形式提升為日常監(jiān)督檢查的形式，并強(qiáng)調(diào)將企業(yè)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的情況列入審查和考核的范疇。年檢核準(zhǔn)的監(jiān)督管理形式將被日常督檢所取代，形式審查亦將被實(shí)質(zhì)檢查所取代。
其次，新規(guī)將監(jiān)督管理形式由約談、入檔提升為行政處罰和列入失信名單、直接暫停業(yè)務(wù)。
最后，對(duì)于個(gè)人或組織違法發(fā)送或撥打語(yǔ)音，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者有權(quán)制止、限制提供新增通信資源或暫停相關(guān)業(yè)務(wù)。以上，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管形式、力度與頻次隨著新規(guī)的出臺(tái)將不斷增加，對(duì)企業(yè)合規(guī)性要求將是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

07

“防騷擾”手段由鼓勵(lì)用戶主動(dòng)選擇防騷擾來(lái)信到要求建立“謝絕來(lái)電平臺(tái)”、多主體統(tǒng)一協(xié)同提供全方位“防騷擾”保障服務(wù)。

原31號(hào)文鼓勵(lì)用戶自注選擇使用短信息安全應(yīng)用軟件等適當(dāng)?shù)陌踩雷o(hù)手段。新規(guī)不僅強(qiáng)調(diào)用戶自身的自我保護(hù)能力的提升，同時(shí)在“防騷擾”手段以及主體義務(wù)方面，強(qiáng)調(diào)對(duì)于處于監(jiān)管部門(mén)地位的工業(yè)和信息化部關(guān)于“謝絕來(lái)電”平臺(tái)建設(shè)的義務(wù)；基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者對(duì)于依托“謝絕來(lái)電”平臺(tái)提供“謝絕來(lái)電”服務(wù)要求，需要采取便捷有效的方式登記用戶關(guān)于商業(yè)性電話的接收意愿；同時(shí)，積極鼓勵(lì)移動(dòng)智能終端制造商在移動(dòng)智能終端為用戶提供快捷方便的短信息、語(yǔ)音呼叫防侵?jǐn)_服務(wù)。綜合采取統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)一平臺(tái)，多主體協(xié)同工作，尊重用戶意愿，為“防騷擾”提供全方位的保障。

08

較原31號(hào)文新規(guī)在法律責(zé)任一章，增加了處罰種類(lèi)，加大了處罰力度和范圍，體現(xiàn)了最嚴(yán)格法律責(zé)任要求。

在法律責(zé)任方面，新規(guī)擴(kuò)大了處罰范圍、增加處分形式和力度，體現(xiàn)了最嚴(yán)格法律責(zé)任要求。

首先，對(duì)于違反通信短信息和語(yǔ)音呼叫服務(wù)管理規(guī)定的行為，新規(guī)的處罰力度明顯提高，增加了吊銷(xiāo)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可并回收相應(yīng)碼號(hào)資源的處罰措施種類(lèi)。

其次，對(duì)于可能受到處罰的違法行為的種類(lèi)，新規(guī)較原31號(hào)文也增加了規(guī)定，如將利用未取得進(jìn)網(wǎng)許可的電信設(shè)備發(fā)送短信或語(yǔ)音的行為和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全法、電信條例規(guī)定的禁止性內(nèi)容行為均明確列入處罰行為中。對(duì)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定而不制止或繼續(xù)提供服務(wù)的列入了處罰范圍，并規(guī)定限期改正、警告、處1萬(wàn)元至3萬(wàn)元的罰款和向社會(huì)公告。新規(guī)體現(xiàn)了對(duì)違法行為實(shí)行嚴(yán)懲重罰。

最后，新規(guī)還規(guī)定電信管理機(jī)構(gòu)將對(duì)因違反本規(guī)定受到行政處罰的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者，依照法定程序納入電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不良名單或失信名單，大幅提高違法成本，引導(dǎo)電信業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)營(yíng)者規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。

伴隨著新規(guī)的出臺(tái)，其規(guī)定的嚴(yán)格的準(zhǔn)入、規(guī)范要求、對(duì)商業(yè)有效行為的嚴(yán)格規(guī)制及嚴(yán)格法律責(zé)任承擔(dān)，對(duì)作為短信息和語(yǔ)音服務(wù)提供者的呼叫中心及相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，無(wú)疑面臨著巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)無(wú)法與新時(shí)期新的政策法律規(guī)定相匹配，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者們必須試圖理解新規(guī)的規(guī)定，并在此前提下嚴(yán)格操作程序、規(guī)范經(jīng)營(yíng)模式，完善合規(guī)流程，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)商務(wù)模式轉(zhuǎn)型，才有可能在新規(guī)背景下取得更廣闊的發(fā)展天地，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)。