垃圾信息和騷擾電話侵擾人們生活，為群眾所反感。垃圾信息和騷擾電話存在于較多行業(yè)和領域，涉及多個主管部門。治理問題復雜，并非可以一禁了之，而應實事求是，剖析久禁不絕的原因，采用疏導方式，建立多方參與的綜合治理體系。

一、正確認知垃圾信息和騷擾電話治理

（一）關(guān)于界定

1、現(xiàn)行規(guī)定
法律和文件沒有關(guān)于“騷擾電話”的界定?！度珖舜箨P(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》對“垃圾電子信息”進行了界定，即“未獲得電子信息接收者同意或請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕接收，通過固定電話、移動電話或者個人電子郵箱向其發(fā)送的商業(yè)性電子信息”，突出垃圾電子信息的“不請自來”。實踐中，基本參照人大決定關(guān)于垃圾電子信息的界定，將垃圾信息和騷擾電話界定為“不請自來”的商業(yè)性信息或者電話。

 2、存在的問題
從是否違背接收者意愿角度，將垃圾信息和騷擾電話主要特征界定為“不請自來”，好處是認定標準簡單、易操作，但存在諸多不妥之處：

一是與《合同法》要約、承諾制度相違背。合同是市場交易的基本載體和實現(xiàn)手段，合同制度是法律的基本制度之一。要約和承諾是合同訂立的方式。《合同法》關(guān)于要約、承諾要件、送達、生效的規(guī)定，均未要求接收者同意。以短信息、電子郵件、即時通信、傳真等方式發(fā)送要約、承諾，按照《全國人大關(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》要求，需要取得接收者的同意，與《合同法》要求不符。實際上，獲得電子信息接收者同意或者請求，一般也需要向其發(fā)送電子信息征求其意愿，該電子信息仍然屬于“不請自來”。所以，將“不請自來”作為垃圾信息和騷擾電話認定標準，存在邏輯上的問題。

二是未能體現(xiàn)治理目的，影響經(jīng)濟社會活動正常進行。短信息、電子郵件、即時通信、傳真和電話等電信服務可以讓人們不見面、實時交流。電信服務涉及三方主體，服務提供者、信息發(fā)送或者電話撥打者和信息接收或者電話接聽者。通俗講，電信服務是通道。為了保證信息交流的及時、準確，電信服務提供者必須保證通道的通暢?！巴〞场笔请娦欧兆畋举|(zhì)的特征和要求。對于服務提供者而言，保證用戶發(fā)送的信息或者撥打的電話能夠到達接收或者接聽者，是其服務的內(nèi)容和要求；若不能發(fā)送到或者撥通，實踐中用戶會投訴其服務質(zhì)量。對于信息接收者或者電話接聽者而言，接收的信息或者接通的電話正是“不請自來”?！安徽堊詠怼?，不是垃圾信息或者騷擾電話的特征，而是電信服務質(zhì)量得以保證的要求。

電信服務是現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動中信息交流的主要方式，若認為垃圾信息和騷擾電話的本質(zhì)特征是“不請自來”，則會影響信息交流，進而影響經(jīng)濟社會活動的正常進行。實際上，治理垃圾信息和騷擾電話，是由于其侵擾了人們正常生活。侵擾人們正常生活，才是垃圾信息和騷擾電話的本質(zhì)特征。

三是認定標準過低，嚴重浪費執(zhí)法資源?！安徽堊詠怼钡恼J定標準，會將大部分信息或者電話認定為垃圾信息或者騷擾電話，作為治理對象。如，某人收到一條房屋出租信息，即可將其作為垃圾信息投訴到主管部門，要求予以處罰。若主管部門對該類行為，一一進行調(diào)查和處罰，將過罰不當，嚴重浪費執(zhí)法資源。另一方面，若起訴到法院要求民事賠償，存在民事?lián)p失難以認定問題，也會浪費司法資源。

（二）關(guān)于治理

1、存在的誤區(qū)和問題
一是將垃圾信息和騷擾電話歸責于電信服務。電信運營商提供電信服務，聯(lián)結(jié)信息發(fā)送或者電話撥打者與信息接收或者電話接聽者。垃圾信息發(fā)送者或者騷擾電話撥打者，如房屋中介、保險公司、培訓機構(gòu)、銀行等，均是電信運營商的用戶。根據(jù)《憲法》第40條“中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”的規(guī)定，電信運營商不可以對用戶的通信內(nèi)容進行查看和檢查。因此，垃圾信息和騷擾電話由電信用戶發(fā)送或者撥打，該電信用戶應對垃圾信息和騷擾電話負責，不能要求電信運營商從檢查通信內(nèi)容角度識別垃圾信息和騷擾電話并進而攔截。否則，這將違反《憲法》規(guī)定，侵犯通信自由和通信秘密。

二是認為垃圾信息和騷擾電話治理應由電信主管部門一家負責。電信主管部門承擔電信行業(yè)管理職能，管理對象為電信服務，而垃圾信息和騷擾電話由電信用戶發(fā)送或者撥打，不屬于電信主管部門的管理對象。發(fā)送垃圾信息或者撥打騷擾電話，不是無緣無故，而是營銷或者具體服務活動的組成部分，涉及廣告、醫(yī)療、教育、地產(chǎn)、交通、保險、旅游、證券、金融等多個行業(yè)或者領域。市場、衛(wèi)生、教育、住房、旅游、金融等主管部門應加強對監(jiān)管對象使用短信息、電子郵件、傳真、電話開展的營銷活動的規(guī)范，負責相關(guān)行業(yè)或者領域垃圾信息和騷擾電話的治理工作。電信主管部門負責垃圾信息和騷擾電話治理的牽頭工作，督促和指導電信運營商做好對其用戶使用電信服務行為的規(guī)范，將發(fā)現(xiàn)的垃圾信息和騷擾電話線索通報相關(guān)主管部門查處。

三是認為垃圾信息和騷擾電話可以一禁了之。根據(jù)《全國人大關(guān)于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》關(guān)于“垃圾電子信息”“不請自來”特征的界定，不少人認為經(jīng)過請求或者同意的信息和電話不屬于垃圾信息和騷擾電話，反之則屬于，進而認為電信運營商應采取技術(shù)措施攔截垃圾信息和騷擾電話?！安徽堊詠怼辈划斎粫謹_人們的生活，對不少人而言可能是其所需要的。將電信服務運用于商業(yè)營銷、洽談和交易達成，是數(shù)字經(jīng)濟活動正常進行的需要?！安徽堊詠怼狈稀逗贤ā芬s、承諾制度，也是電信服務的正常要求，不代表侵擾人們生活。對于商業(yè)營銷、洽談、交易達成所使用的短信息、電子郵件、傳真、即時通信和電話，應承認其正當性，不宜采取封堵的治理模式。對垃圾信息和騷擾電話的認定，也不可以一刀切，按照是否“不請自來”，采取“非黑即白”的認定方式。

2、正確認知
一是宜疏不宜堵。承認商業(yè)營銷、洽談、交易達成使用電信服務的正當性和合理性，不當然認定其為垃圾信息和騷擾電話，而是從發(fā)送或者撥打頻次、時間、接收或者接聽人意愿等多個角度認定是否侵擾人們正常生活。同時，建立用戶可以拒絕接收或者接聽商業(yè)營銷信息或者電話的機制，如部分地區(qū)電信運營商推出的“來電免打擾”業(yè)務。這樣可以讓商業(yè)活動從業(yè)者使用電信服務的需求得以滿足，也可以讓人們拒絕接聽或者接收商業(yè)類信息或者電話的意愿得以表達。

二是同一標準看待“收”與“發(fā)”。實踐中，電信運營商按照《憲法》第40條規(guī)定，不可以對信息或者電話內(nèi)容進行審查，而是從信息發(fā)送或者電話撥打頻次、時間、通話時長等外在表現(xiàn)形式認定垃圾信息和騷擾電話并進行攔截。這種攔截方式，不能實現(xiàn)精準攔截。實踐中，若采用嚴格的攔截標準，將會攔截正常的信息或者電話，使用戶不能正常發(fā)出信息或者撥打電話，用戶會投訴電信服務質(zhì)量。若采用較為寬松的攔截標準，用戶會接收到或者接聽到大量的“不請自來”的商業(yè)類信息或者電話，也會投訴電信服務質(zhì)量。作為用戶，應同一標準看待自己“收”與“發(fā)”信息或者電話的質(zhì)量。天下沒有可以讓一人占盡的好事。

三是多方參與治理。垃圾信息和騷擾電話涉及電信服務活動，涉及使用電信服務從事的廣告、醫(yī)療、教育、地產(chǎn)、交通、保險、旅游、證券、金融等活動，需要電信主管部門和市場、衛(wèi)生、教育、住房、旅游、金融、公安等部門共同參與治理，也需要電信企業(yè)、提供號碼標準服務第三方機構(gòu)和用戶的共同參與。既要規(guī)范電信服務行為，也要規(guī)范使用電信服務的行為，還要從源頭治理倒賣個人信息的行為。既要規(guī)范信息發(fā)送和電話撥打行為，也要規(guī)范第三方機構(gòu)標記信息和電話性質(zhì)的行為。

二、建立綜合治理體系

（一）建立電信主管部門牽頭，市場、衛(wèi)生、教育、住房、金融等多部門參與的治理協(xié)調(diào)機制

電信主管部門負責組織監(jiān)測垃圾信息和騷擾電話，做好分析匯總工作，將違法線索通報相應主管部門查處。市場、衛(wèi)生、教育、住房、金融等主管部門應當規(guī)范本行業(yè)或者領域營銷活動，加大查處力度。為了督促各相關(guān)部門做好垃圾信息和騷擾電話治理工作，電信主管部門可以動態(tài)向社會公布分行業(yè)或者領域垃圾信息發(fā)送和騷擾電話撥打情況。

（二）從源頭打擊倒賣個人信息行為

實踐中，大量的垃圾信息和騷擾電話呈現(xiàn)精準化發(fā)送或者撥打特征，根源在于社會上倒賣個人信息行為猖獗?！毒W(wǎng)絡安全法》第44條“任何個人和組織不得竊取或者以其他非法方式獲取個人信息，不得非法出售或者非法向他人提供個人信息”，第64條“違反本法第四十四條規(guī)定，竊取或者以其他非法方式獲取、非法出售或者非法向他人提供個人信息，尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)沒收違法所得，并處違法所得一倍以上十倍以下罰款，沒有違法所得的，處一百萬元以下罰款”的規(guī)定，明確了打擊倒賣個人信息行為的機制。大量存在的個人信息倒賣行為，是垃圾信息和騷擾電話泛濫的源頭。杜絕個人信息倒賣行為，可以極大降低垃圾信息和騷擾電話。

（三）規(guī)范號碼標記行為

第三方機構(gòu)提供的號碼標記服務，可以在一定程度上協(xié)助用戶識別垃圾信息和騷擾電話。實踐中存在用戶未實事求是標記號碼性質(zhì)的事情，也存在用戶沒有實事求是向12321舉報中心投訴來信或者來電的事情，還存在第三方機構(gòu)坐地起價要求相關(guān)企業(yè)出高價以取消垃圾信息或者騷擾電話的標記，嚴重影響了電信市場秩序。號碼標記行為應被規(guī)范，對他人造成損失的，應承擔相應的法律責任。

（四）規(guī)范電信服務使用行為

市場、衛(wèi)生、教育、住房、金融等主管部門應當規(guī)范本行業(yè)或者領域營銷活動，相關(guān)企業(yè)應當從發(fā)送時間、頻次、接收或者接聽人意愿等多方面規(guī)范自己使用電信服務的行為，避免侵擾人們生活。實踐中，大量存在個人用戶出賣自己電話卡和出賣自己個人信息供他人辦理電話卡從事詐騙等違法活動。對于這類用戶使用電信服務的行為，是否應加以限制，值得進一步研究。

（五）加強電信服務規(guī)制

督促基礎電信運營商做好語音專線、“95”號碼等資源管理，嚴禁為非法經(jīng)營、超范圍經(jīng)營電信業(yè)務的企業(yè)提供通信資源規(guī)范。規(guī)范呼叫中心業(yè)務，嚴格控制外呼頻次和時間，禁止按號碼盲呼，規(guī)范營銷外呼行為。不斷提升技術(shù)防范能力，通過采用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，匯集、分析電話信令，提升對垃圾信息和騷擾電話的發(fā)現(xiàn)、處置能力。

電信服務在現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動被廣泛應用，提升了信息交流和溝通效率，產(chǎn)生了新的業(yè)務模式，改善了人們生活。各行各業(yè)使用電信服務開展商業(yè)營銷、業(yè)務推廣，具有正當性，應予承認。不宜采用是否“不請自來”這一“非黑即白”的標準認定垃圾信息和騷擾電話，而是應從是否侵擾人們生活角度進行認定。垃圾信息和騷擾電話治理，不是可以通過技術(shù)攔截杜絕的，不能精準攔截所有垃圾信息和騷擾電話。垃圾信息和騷擾電話治理，涉及多個部門，需要多方參與、共同治理。